包淳亮: 美国战略收缩、G20杭州峰会与中国梦|端传媒

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7美国学者担心美国的胡作非为,中国学者则不妨看看中国是否无所作为。这是杭州峰会的背景,也是杭州峰会成功与否的检验标准。

2016-09-12
二十国集团(G20)杭州峰会甫落幕。中国曾尝试将国际会议办成超级大国的加冕典礼,但在美中南海角力、南韩布置萨德反导系统、英国搁置中资核电站、澳洲叫停电网售予中国公司等新闻阴影下,加冕典礼变得时地不宜。加上欧洲难民危机、俄乌冲突、叙利亚内战、全球经济衰退威胁等议题,世界说不上有什么欢喜气氛;一场“大拜拜”,就只能匆匆过场。

但是这些插曲,还是不能阻挡中国前进。例如到 G20 召开前,美国已经超过120天没有进入南海执行“自由航行任务”(Freedom of Navigation Operation, FONOP),被质疑虎头蛇尾。美国似乎不能拿中国奈何,但对于中国在世界扮演“负责任大国”角色,又有点欲迎还拒。美国为了继续领导推出的 TPP 与 TTIP 等贸易协定,又遭内外阻拦,似乎将前功尽弃。

世局关键在于:美国究竟还要不要领导世界?如果要,该如何领导?如果不要或不能,又该怎么办?中国又将如何扮演其角色?

近期因为特朗普的许多竞选言论,前述问题成为显性话题,特朗普的见解遭受不少嘲笑质疑。然而美国的国际政治圈,特别是信奉现实主义的国际政治学者们,却正在掀起一场对新保守主义干涉全球恶果的抨击,并推动“战略收缩”的辩论;其中许多观点,都呼应了特朗普的主张。

本文将先略谈中国高调举办 G20 峰会的意图,其次是 G20 的改革方向,最后是美国战略收缩的意涵。

G20 杭州峰会:对中国的战略意义

本次美国总统选举中,民主党所代表的意识形态,仍期望由美国领导世界。例如副总统拜登就撰文强调:美国要继续领导、管理世界。倘若希拉里胜选,可能成为下一任国务卿的坎贝尔(Kurt Campbell)也有类似态度。不久前,坎贝尔在一篇书评指出:有关美国衰落的担忧,在战后差不多每10年都会浮现一次;但它们往往在更大程度上反映了国际间的焦虑,而不是对美国战略形势思路清晰的评估。

然而正如如同新美国安全中心 Michael Lind 指出:虽然从1914年到2014年,没有一个国家可以与美国相提并论,堪称“美国世纪”;但美国以购买力平价计算的国内生产毛额,到2014年已被中国超过──目前中国已是世界最大的经济体、最大的制造业国家,外汇最多,也是百余国的最主要贸易伙伴。Linz 认为,随著中国成长,美国不让中国在东亚称霸的企图注定徒劳,美国也很难提升其在全球经济的权重。美国仍将是全球经济的三强或四强之一,军事的两强或三强之一,只不过没有一个国家是单独的超级大国了。

美国不仅整体国力相对下降,且国际贸易关系中处于不利。 David Francis 在《外交政策》撰文指出,跨太平洋伙伴关系(TPP)包含了全球经济的四成,可能是美国历史上最大的一桩贸易协定,使美国对亚洲出口占有优势。但是民主党可能在国会大胜,其反对将使 TPP 难以过关;何况共和党的特朗普也表示反对 TPP。

如果奥巴马前往杭州时,能一手带著国会刚通过的 TPP,一手是进展顺利的跨大西洋贸易及投资伙伴协议(TTIP),他便能在杭州睥睨群雄;中国就算是主场也只能甘拜下风。可是美国的内政发展,却让奥巴马两手空空,在杭州与之后在老挝(寮国)的东亚峰会,都像是被动的跛脚鸭。乃至于连菲律宾的新总统杜特尔特,都胆敢对他出言不逊。

就是在这样的氛围下,布鲁金斯学会刊出专文,讨论“如何衡量中国在二十国集团会议上的成功?”该文指出:二十国集团成员占了全球生产毛额的85%,远比七大国会议(G7)具有代表性;但二十国集团会议“危机管理”的色彩较重,仍非稳固的全球治理机制。作为七大国会议成员之外的最大经济体,中国理应当试图提升 G20 的重要性。

在此背景下,杭州峰会正是中国在国际上展现号召力的机会。这场峰会能将让世界意识到,中国对全球治理的态度严肃,且组织力与号召力也无人可比。在全球贸易上,中国在环境商品协定谈判(EGA)中扮演核心角色,将推进资讯科技协定(ITA)的扩大;在全球反腐败、反逃税、网路安全、欧洲难民危机上,中国也可借由多边战略、单边承诺等,扮演更大的角色。

正当全球许多地方遭遇危机、怀疑全球化之际,中国费心主办此次会议,也将彰显中国对世界的领导信心。

因此,G20 作为全球治理机制的前途,才是中国主办此次峰会的考验,并将对中国的全球领导地位,留下长期的影响。

G20 的前途未卜

总体来说,杭州峰会可说是过去两年美中“斗而不破”背景下,中国展示世界发展蓝图的一次重要会议。在这个美中持续对峙的过程中,美国的“战略收缩”论点越益受到重视;同时美国诸多盟友持续受到大环境摧折,很难从美国得到其所期望的支援,于是一个个接受了中国以“一带一路”为代表的全球建设计划。

在美中“世界老大”之争白热化的当下,中国可利用 G20 扩大自己在全球的影响。相对的,G20 或许反而对美国不利。传统基金会的罗伯斯(James Roberts)就认为,美国很难从G20 的伙伴国家学到什么,“G20 已经变成缩小版的联合国,有著裙带关系和腐败,并且推动一些花更多钱、收更多税的政策”。罗伯斯撰写的报告《2017年全球经济自由议程》表示,美国应淡化 G20 的地位,而将 G7 扩大,使之包含更多以市场为基础的民主国家。

不过另一种观点则认为: G20 的亚洲代表性不足。既然 G20 本来就很有弹性,那么变成 G30来纳入更多亚洲国家,也没什么不行。只不过团体愈大,愈不能做事;这种期望恐怕也不会实现。相形之下, 中国学者鞠建东、余心玎提出以美国、中国与德国做为美洲、东亚、欧洲代表的 G3 体制,反而更能高效推动全球治理。

G20 成立之初就有很大的随意性,其未来也有很多不确定。二十国集团的许多作用,或许应由联合国安全理事会、联合国大会担当,但是在延宕已久的联合国改革方案获得共识前,类似二十国集团之类的新组织,还可能层出不穷。对于中国来说,重要的是此时此刻利用所有机会,争取更多国家认可中国在国际上的组织力、号召力、领导力。两天的杭州会议或许并无可观,但放在两年、二十年的时间光谱上,仍然具有起承转合的重要意义。

美国战略收缩的意义

如同金融时报首席评论员沃尔夫(Martin Wolf)所说,当前的国际世界,全球化进程似乎有倒退的危险。由于中国是过去几十年全球化的最大获益者,且羽翼渐丰,自然有意愿也有能力利用 G20 捍卫全球化、自由化的趋势。在很大程度上,中国已成为多边经济利益的捍卫者,而美国如何自处,反而变成世界最大的“问题”。

特别是,希拉里被许多人视为“奥巴马政府中头号对华鹰派人物”。倘若由她担任下一任美国总统,两强相争的结果实在令人不安。何况美国国内贫富差距悬殊,财政状况恶化,不应该也不能够任由希拉里,以及支持她的新保守主义路线四处兴兵。

若干美国国际关系学者,都在近日撰文表达此种忧虑。

例如 Freddy Gray 便强调,美国至尊的时代已经接近终点,冷战之后的单极时刻将要结束。奥巴马仍想要领导世界,但已经勉为其难。美国承担了北约(NATO)组织 75%的军事支出,过多的安全保证对美国弊大于利。美国可以有秩序地退出北约,而德国可以成为美国在欧洲的主要伙伴。他引述历史学家 Andrew Bacevich 的观点,指出美国的“大中东战争”,证明了作为超级强国也不能为所欲为。美国本来想传布自由、富裕与安全,结果只是适得其反。

他提到的 Bacevich 是美军退休上校,目前是波士顿大学杰出历史教授。他在九、十月号《外交事务》撰文指出: 1991 年在时任国防部副部长伍夫维兹(Paul Wolfowitz)推动下,美国提出《国防计划纲领》,要依照美国的喜好“塑造未来的安全环境”,这种念头让美国卷入了一场又一场战争。冷战时期虽然称不上和平,但从杜鲁门总统到里根总统,美国都还追求和平,但现在“和平”却已经从美国的政治话语中消失,战争反而成了常态。

Bacevich 认为,美国可以考虑 2025 年退出北约──在此期间先让欧洲人担任北约欧洲盟军统帅,然后逐步关闭美军在欧洲的基地,最后从欧洲撤军。他也认为美国应通盘考量,是否仍有必要在多达150国驻军?

稍早,哈佛大学的 Stephen Walt 也在《外交政策》撰文指出:美国联邦政府的预算捉襟见肘,中国已日益强大,下任总统得在欧洲、亚洲、中东与全球议题的优先性上,做出艰难选择,不能再期待美国同时介入多重议题。

麻省理工学院安全研究中心主任 Barry Posen 也指出,美国盟邦的价值,应该从其对美国安全的价值判断。但美国远隔大洋的地理位置难以被犯,使盟邦的价值很难超过其成本。倘若美国在同盟政策上更明智,则军事预算可以裁减五分之一,每年可节约一千亿美元左右。该校卓越教授 Harvey Sapolsky 也撰文主张:至尊对美国是一项坏战略。

前总统克林顿曾说美国人基本上是“孤立主义者”,这一点现在更加真实。

乔治华盛顿大学教授 Amitai Etzioni 撰文主张,美国与中国可以寻求交易,甚至可以把台湾议题当筹码,呼应其同僚 Charlie Glaser 去年在 International Security 期刊提的建议。他担心,倘若希拉里上任,最可能担任国务卿的坎贝尔似乎希望,将绝多数外交资源投入亚洲。问题是:中东经验显示美国并无点石成金的能耐;相反地,它碰到什么,就烧毁什么。

结语:迷惘中的集结号

如果只看主流媒体报导,特朗普似乎是一个狂人、疯子。但是如果看得更多更广,则会担心希拉里是个战争贩子。美国在中东的这15年,希拉里从参议员到国务卿,再到公任的民主党总统候选人,可说贯穿始终,并且一直是最主要的战争支持者之一。加上之前她担任第一夫人期间,表现出对“美国例外论、美国优略论”的执迷,使得厌战的民众、学者乃至于军方将领,都对她的当选前景感到不安。

特朗普可能和俄国、中国谈交易,希拉里则似乎将继续过去几十年的意识形态东征。《外交政策》就刊出 Clinton Ehrlich专文,指出“克里姆林宫真的相信希拉里想要和俄国打仗”。例如希拉里近日宣扬在叙利亚设立“禁航区”,她虽然知道这意味著美军可能得攻击俄国军机,却只说“应该不至于如此”──好像俄国就应该、也一定会退让。

奥巴马虽然没有希拉里鹰派,但也是要“领导世界”。两人的亚洲再平衡,都很少“牛肉”,在 TTP 与 TTIP 等贸易协定上,还是搜刮其他签约国。法国就抱怨欧盟愿意付出很多,却获得很少回报,令人无法接受。德国副总理兼经济部长加布里尔(Sigmar Gabriel)也在8月底表示,TTIP 谈判本质上“已经失败”,只不过“没人愿意承认这一点”。

与美国相比,中国虽然提出“一带一路”的大建设计划,但仍是新兴土豪,与世界的关系远不如美国紧密,无论经济或军事力量都还略逊一筹,可信度与可依赖度都尚待加强。

五年前 Ian Bremmer 与 Nouriel Roubini 在外交事务提出: G20 的世界其实也就是“G-Zero World”的时候,人们对此感受还没那么清晰;但现在看来,却真正反映当前国际社会缺乏领导的迷惘。只是五年前人们指望的“G3”,还是美、欧、日传统三强;现在日本已经退出了G3的行列。但由此也可看出,中国正确立中的超级大国地位,实在过于新鲜、缺乏历史积淀。

从各国、各经济体的发展趋势来看,可预见的未来,领导世界的也就只能是美国与中国。美国还将长期抵御其相对衰弱的趋势,中国的领导地位也还将耗费数年才能够确立,而两国目前谈不上同舟共济,使得世界缺乏领导的中心,这就使得几乎任何一个高峰会,都未能形成众星拱月的态势。

无论如何,大国的胡作非为是人类灾难,无所作为也是对全体人类的不负责任。美国学者担心美国的胡作非为,中国学者则不妨看看中国是否无所作为。这是杭州峰会的背景,也是杭州峰会成功与否的检验标准。

(包淳亮,中国科技大学助理教授、政治大学东亚研究所博士)

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