邵文峰: 改造“一元政治”的途径|民主中国

5

5.jpg

本文借监中外经验,提出通过改进政协功能,达到改造“一元政治”, 改变一党領导的目的。本文还认为,政协功能的转換还可以完善国家最高权力机关,保证多党合作的实現,並使权力制約和政治竟争的原則逐步进入我国的政治机制。总之,政协和人大的配套改革,可以产生多种积极政治效应。這是运用政治学理论解決中国政治体制改革难題的一次探索,且具有現实可行性。

2016-9-14

2016913yidangducai.jpg (539×364)

现人大与政协的区别是举手与鼓掌的区别(网络图片)

1

推进我国的民主政治建設,最根本的是要改造“一元政治”。

一元政治说得通俗些,就是“一家政治”。“一元政治”在我国有悠久的历史传统。中国历来实行君主专制。中央集权,皇权至上,朕即国家。朕即国家实际上是“一人政治”,是一元政治的极端形式。

中共立国之后,由于忽視民主政治建設,“一元政治”遂抬头滋长,并立足中国。同皇权专制社会古老的一元政治相比,其形式自然有了很大的改变。但其本质特征——权力高度集中——仍然保持下來了。其具体內容表現为“四个代”:即以党代政,以党代民,以党代軍,以党代党(民主党派)。

以党代政狭义所指就是党代替政府管理国家行政事务。以党代民就是党代替人民选择国家領导人和決策国家大事。以党代軍就是党指挥槍。以党代党就是政治舞台上只有一个党左右局势,其他民主党派无所作为。

关于以党代民,要再說几句。在中共党章总纲中写道,中国共产党“是中国各族人民利益的忠实代表”。這可以說是“以党代民”的一个重要依据。在宣传上,強調与党中央保持一致。各种宣传工具是党的喉舌,各种媒体姓党,舆论一律。因为党的意志表达了人民的願望。在党与国家最高权力机关人民代表大会的关系上,以往相当長的一个時期,人民代表大会几乎成了通過党的决议和人事安排的橡皮图章。這种做法,虽然沒有法律依据,但已成习惯。只是随着民主意识逐漸增強的今天,才感到其中的问題。

“以党代政”已經提出来要加以改革,並且把解决這一问題提到了政治体制改革的首位。其他“三代”,至今议论尚少。以笔者所見,如果不解決其他“三个代”,“以党代政”亦不可能彻底根治。這“四个代”构成了“一元政治”的整体,解決其中任何一个都要牵动其他三個,因此,“四个代”是改造“一元政治”所必须统筹解决的问题。

“四个代”的实质是国家权力高度集中于共产党,特別是集中于共产党的上层领导机构,使人民和其他政党、团体游离于政治权力圈之外。改革“四个代”並不是走向其反面,即共产党脫离国家权力机关(所謂“党政分开”),而让人民和其他党派、团体去参与和掌握国家权力。改革“四个代”只是改变一个党总揽国家权力,使广大人民和各政党与国家权力之间构成合理的参与机制,以形成平等的政治关系。這是实現政治民主的首要前提。从这个意义上讲,“党政分开”的提法,並不十分科学。因为政党的功能就是参政,完全与政权无关,就不成为其政党了。

2

那么,怎样构造一个合理的政治参与机制呢?

我认为,基本的途径是調整和改造“政协”和“人大”這兩个组织机构的功能。

关于 “政协”的改造

政协的功能是政治协商,沒有多少实质性的权力,与人民代表大会之间也无內在联系。在成员中有重叠現象(如作为民主党派的代表有的是共产党员)。委员的提名(产生)也是自上而下安排的。政协委員多半年岁已高,中青年寥若晨星。他們把参加政协看作是一种荣誉职位,而没有意识到承担履行参政的职责。

改造“政协”的根本目标是转变功能:由协商、议政、咨询机构转变为立法、決策机构,並担負向人大推荐政府主要領导人的职责(如国家主席、政府总理、副总理、各部部長)。這样,政协的会期必須早于人大,並把所通過的决定送交人大,有的則应向社会公布,让全国人民都知道。這是政事公开化的重要之举,也是提高人大会议期间审议质量的重要措施。政协的主体是各党派的代表。各党派民主选举产生本党派的代表。各党派在政协中名額(席位)比例协商而定。此外,还应有无党派知名人士的代表和港台、海外侨胞代表。

关于 “人大”的改造

按宪法規定,全国人大是国家最高权力机关。它享有立法权、任免权、监督权等國家权力。但是,長期来它难以履行這样的职权。這是因为,一方面,沒有解決好党与人大之間的关系,党的領导不是在人大组织机构內部实現,而是在人大之外以支配性的形式实現;另一方面,人大代表的构成不尽理想和科学,以及人大、政协間沒有配套組合,致使作为国家最高权力的功能难以实现。

改造“人大”的基本目标也是功能的調整。由于政协功能的重大調整,因此执行国家最高权力由人大一个机构承担转变为政协和人大共同承担(這类似国外行之有效的兩院制。像中国国土如此辽阔、国情如此复杂的国家,实行兩院制是很有必要的)。国家最高权力由政协和人大分担后,人大將履行审议、补充和批准政协和政府提出的各种提案(各种法律、法令和决策)、选举产生政协推荐的政府領导人的权力,而不是像过去那样讨论通过中共的決定和建议。

人大的代表应由兩部分构成:地区代表和界別代表。地区代表由各省选举产生(大致按人口比例決定代表名額)。界別代表由各界选举产生。界別大致有知识界(教育、科技、文艺、卫生等),企业界(按行业划分有采矿冶炼、纺织食品、电子机械等,按性質划分有国营、集体、私营和个体等),商界(包括服务性行业),农界、妇女界、学生界等。地区代表和界別代表分別是各地区(省、自治区)和各界別利益的代言人。他們可以同時举行会议,可以分別举行会议,也可以单独举行会议。有時候某个界別亦可单独举行会议,這正像各地区可分別召开人民代表大会一样。這样,人大实际上实行了兩会制——地区代表会议和界別代表会议。這比过去仅由地区代表組成的人大在结构上要优越得多。

目前我国军界在人代大会中尚占一定的席位。随着政治体制改革的发展,今后军界不一定选派代表参加人大。因为军队是政府中的一个职能部门,它归属政府的国防部和公安部管辖。国家军队由中央军事委员会(党内设立的和人大中产生的)所统属和管辖,这个适应战争年代需要的兼任政治、军事为一体的组织机构将因为失去必要而取消。革命战争年代党掌握军队,决议战事,对于夺取政权具有特殊重要性。建国初期,对于巩固政权,这种政权体制也起了积极作用。但是进入和平建设时期之后,军队就应该由政府管辖,并且不再参与政治,以保障它为社会共同利益服务。这样,中央军事委员会也就完成了它的历史使命而与历史的发展相揖别。中外经验表明,军队长期由一党所控制容易成为一党的工具,容易使武装力量凌驾于社会和政府之上,成为一种特殊的政治力量,并构成社会不稳定的一个重要因素。军队不选派代表,还因为军队不是社会的一个独立阶层。军队成员来自各阶层,又为社会各阶层服务,它不应有自己的特殊利益。这一点亦可借鉴外国的成功经验。

人大代表的选举应当改进:1、地区代表必须是本地区工作和生活有一定年限的公民。2、在人口集中和文化发展地区的代表比数可比农村多一些。3、机关、学校和厂矿企业可实行直接选举,文化落后和人口分散的农村可实行间接选举,如各村乡派出选举人到县选举代表(经验表明,这些地区实行直接选举其效果并不能达到预期的目的)。4、应当强化代表的政治素质(主要指有政治经验、政法专业知识和政治活动能力),而不应强调某专业、行业的行家和能手(如劳模、先进工作者)。

3

政协、人大经过这样改革之后,将会产生怎样的政治效果呢?

最重要的是有希望改变一党执政的状况。

我们看到,政协是由各党派代表和无党派知名人士所组成,它是提出法律、法令、决策等各种议案和推荐政府领导人的机构。重要性自不待言。政协如真正能发挥这一政治功能,那就可以解决以下重大问题:

民主政体下党的领导问题。过去是党中央作出决定,或提出方案、建议,然后由人大讨论

通过。在强调一元化领导时,甚至未经过人大讨论即交政府部门执行。这自然是一种不符合民主精神和民主程序的做法。产生这种情况,除了认为党高于国家这种错误观念的支配外,还由于在组织上没有找到一种合适的形式,使党的领导融合于国家政权组织之中,并以一定的程序加以实现。如果政协是由共产党在内的各党派和无党派人士代表所组成的国家最高权力机构,那么,共产党的政治主张和某些重要建议,可以在政协中提出交政协审议,而不是在政协、人大之外提出,然后在政协协商,交人大讨论、审议。这样,党的领导就不再是游离于国家权力机关之外或驾于国家权力机关之上,而是在国家权力机关之中通过自己的工作体现党的领导。在政协中,其他党派的代表也同时可以提出自己的主张和建议。经过多党派的协商、审议,形成更为成熟的共同意见,在此基础上达成决议,然后再递交人大审议。党的领导方式的这种改变,无疑是中国民主进程中的一件大事。

中国共产党章程申明:“党必须在宪法和法律的范围内活动。”据此,党自然也必须在国家组织内活动,因为,宪法和法律是由国家制定并由国家来实行的。如果党的活动可以不顾国家组织甚至可以驾于国家组织之上,那么,国家所制定的一切法律对党就失去约束力,“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则就仍然不可能得以实现。因此,要使党在宪法和法律的范围内活动,势必同时要求党在国家组织内活动,这里所说的党的活动尤其应当包括“党的领导”这项重要内容。总之,党在国家组织之内实现领导同党必须在宪法和法律的范围内活动的原则其精神是一致的。

第二,多党合作的政治形式问题。多党合作必须有一定的组织形式。这也就是多党合作的载体问题。没有一个切实的载体,多党合作不免会流于形式。不能把多党合作仅仅理解为共产党一方就国家重大问题找各民主党派进行政治协商和对话。这种方式可以认为是共产党一方的需要,即使形成一种制度,也不完全符合民主平等的原则。可以多协商,也可以少协商,有的问题认为可以不需要协商。这种协商的主体是共产党,其他党派则是被动的客体。既然这样,就不可能形成真正的合作机制。经过改造后的政协就解决了这个难题。当然,多党合作,应体现于国家政治生活的各个方面。这里只是在决策、立法这一重要环节中体现多党合作。只有使多党合作体现在国家政治生活各个环节上——从立法、行政到司法,并都落实于一定的组织形式,多党合作方可取得成效。在此条件下,我国的政党体制才有可能获得发育的机遇,虽然这种发育的时机姗姗来迟。那时,我国其他民主党派在国家政治舞台上才可以有所作为。

第三,党与人民的结合问题。党与人民相结合是党的一个传统,是党自身健康发展和实现其正确领导的根本条件。在民主革命时期,这种结合是在正确思想指导下和外部逆境的逼迫下实现的。或者说,是在自觉因素和非自觉因素交互结合中实现的。这种结合没有一定的组织形式。在战争环境下,在共产党未取得政权的情况下,这种没有一定组织形式的结合并且得以维持是可以理解的。革命胜利后,共产党成了执政党,主客观条件都发生了重大变化。特别由于权力的消极作用的影响,原来那种无组织形式的结合势必瓦解。在新的历史条件下,要坚持党与人民的结合,必须创造一定的组织形式。结合在组织形式之中,这是最根本的。政协功能的转换就是出于这样的考虑。当然,结合并不只限于政协,在其他国家的组织机构中也应体现这种结合。

使我国国家最高权力机构的配置更趋合理和规范。

政协顾名思义是一个协商机构,不是一个权力机构。协商有时有一定效果,有时则没有什么效果,有时连反映真实情况都不怎么允许。如果这样,设置这种机构实在没有多少意义。而且,政协和人大两会总是同时召开,互相间缺乏配套联系。这是我国权力设置中的一个缺陷。改造后的政协实际上是将国家最高权力的一部分移植到政协,使政协不再是一个清淡的场所,使政协和人大都是国家最高权力机关,他们分别享有不同职能,彼此间互相配合,又互相制约,共同决定国家的大政方针和国家的领导人选,并指挥与监督国家行政、司法机关的工作。这是我国权力体制的重大进步。

权力制约和政治竞争的原则可以逐步进入我国的政治机制。

以改造后的政协来说,集中着各党派的精英和无党派的知名人士。可以说,它既是一个多党合作的组织形式,也是一个权力制约机制和政治竞争机制。其中任何一个政党所提出的主张和方案,必须经过一番审议,讨论乃至辩论,最后以无记名投票方式表决。这样,任何一个政党的主张为大家所接受不是无条件的,其中只有各党认为正确的或合适的才可能为大家所接受。这对共产党来说,不仅参与着领导作用,而且在其中受着其他党派的制约。在制约中发挥领导作用,可以防止所作出决定的偏狭性,主观性和随意性,从而可以减少失误。实际上,在一个制约和竞争的权力机制中的各成员,领导和被领导不是绝对的。那种最佳方案的提出者,或对某方案中缺陷、错误的指出者,实际上起着领导者的作用。可见,领导作用,一定意义上可以说是在制约和竞争中实现的。那种不经过一定的竞争、天赋式的领导,在民主制中是不存在的。

由于政协功能的改变,原来冠以的名称就不适合了,就要有一个新名称取而代之。它与人大的关系相当于世界各国所通用的参议院和众议院、或上院和下院的关系。这是政治制度与世界民主政体接轨的重大举措。

如何在推进民主过程中改造一元政治而又有利于改善党的领导,这是我国民主建设中的难题。笔者深信,切实重视本文提出的问题,对解决这一难题必将取得突破性进展。

民主中国

%d 博主赞过: