丁林: 美国总统是怎样选出来的|独立评论

2.0.jpg根据美国宪法,美国总统不是民众直接选举出来的,而是由各州派出大选举团,由大选举团投票选出来的。这样的选举格局,两百多年来至今,没有大改大动,但是总统产生的实质在两百年中却悄悄地有了巨大的变化。

2000-10-31

又到了美国总统大选的时候了。美国总统是怎样选出来的?人们都知道,总统是美国成年公民,不论男女、不论种族肤色、不论宗教信仰,一人一票选出来的。这话,也对,也不对。

根据美国宪法,美国总统不是民众直接选举出来的,而是由各州派出大选举团,由大选举团投票选出来的。这样的选举格局,两百多年来至今,没有大改大动,但是总统产生的实质在两百年中却悄悄地有了巨大的变化。两百多年前美国立国的时候,立国的精英们对古典共和主义的信条深信不疑:人是政治的动物。人是有能力依靠自己的理性和智慧来管理自己的公共事务的。如今,回头看看美国总统选举的变迁,会对我们有怎样的启示呢?

大选举团

两百多年前,独立宣言宣布,人生而平等,“政府之正当权力,是经治理者的同意而产生的”。然而,1787年制宪会议的时候,这些造反成功的美国立国者们脑子里想的是,一方面,要防止建立一个会演变成独裁的政府,他们不要国王,不要暴君,不要森严的等级制度,另一方面,他们也不要混乱,不要分裂。所以,一方面他们决定设立一个众议院,众议院的议员们是各选区的民众直接选举的,另一方面他们又决定设立一个参议院,参议院的议员们,每州两名,是各州的立法机构推选的。如果说,众议院由民众选出,代表民众,那么参议院就明显是精英集团了。参众两院的互相制约,至今仍然在起作用。美国的革命者和差不多同时期的法国革命者显然不同,他们在作出这样的思考的时候,既有托马斯·杰弗逊那样的自由平等理想的热情歌颂者,也有亚历山大·汉密尔顿那样视“民主是一种疾病”的务实的联邦主义者。制宪会议期间,保守的联邦主义者的务实的思考占了上风,激进的杰弗逊远在巴黎公干,没有出席制宪会议。这是美国立国时期的一个小小的幸运巧合。

那么,掌握行政实权、具有立法提议权和否决权,具有最高法院大法官提名权的总统,怎样产生呢?宪法的制定者们没有选择民众普选的方案,而是决定由各州推派选举人,组成大选举团。选举人的人数等于该州派出的参议员人数和众议员人数之和,但是参众议员本身都不可以是大选举团的成员,这是为了贯彻分权的原则:参众两院是立法分支,而大选举团要选出行政首脑。

作出这样的决定,除了对联邦政府在代议制制度下,精英和民众关系的深入思考以外(这种思考极具美国特色,可谓源远流长),主要还有一些实际技术上的考虑。

新生的美利坚联邦,是十三个大小悬殊,交通阻隔,互相提防,互不信任,各自有其完整的政府结构和主权的“州”组成,全国四百万人口分散在东海岸蜿蜒一千多英里的乡村城镇。分散在如此偏僻而交通不便的地方的民众,没有足够的通信和交通工具,不可能得到充足的信息,如果搞普选,他们必定是投票给自己知道或了解一点的人。人人都选自己本地的“子弟兵”,怎么能够选出一个管理全国的总统呢?

还有一个办法就是让参众两院的议员们选出总统,这个办法立即被否决了。美国的立国者对立法和行政权力的勾结,有着一种非常具有美国特色的深刻恐惧,这种恐惧至今依旧。对于美国人来说,该分的权力没有分开,那事情可就一定要糟糕了。

最后,他们决定组织这样一种叫大选举团的东西来选总统。大选举团的主意,显然受了罗马教廷的红衣主教团选举教皇的启发。这不是偶然的。美国的立国精英都受过良好的教育,而那个时代的高等教育,无论是民办的哈佛、耶鲁还是官办的威廉国王和玛利皇后学院,首要的课程就是所谓古典课程,即以拉丁文和神学为中心的人文学课程。这些戴着假发的立国精英们都十分熟悉欧洲文明的历史和传统。

这样一种由选举团来选举的做法,在欧洲一直可以追溯到罗马共和时期的百户代表大会选举罗马参议员。罗马共和国时期,罗马的成年男性根据财产划分成百人一组,然后每组一票来选举参议员。这样一种民主的制度基因,千年来由天主教教廷保存了下来。世事沧桑,到处分分合合改朝换代,教皇却一直是按照这一程序选举产生的。美国的立国精英们选用了一个他们熟悉的现成方案。

除了坚决贯彻分权的原则,联邦参众两院的议员和联邦政府的其它成员都不能担任大选举团的选举人以外,宪法还有其它一些考虑。

为了防止大家都只选自家“子弟兵”,规定每个选举人可以投两票,其中一票必须投给外州的候选人。

大选举团的选举人在各州集会投票,然后密封以后送到参议院,由参议院议长当着两院的面开封。

得票最多,并且是绝对多数(过半数)的候选人就当选为总统,得票第二多的就成为副总统。当所有候选人得票都不到绝对多数,或者两个人票数相等的时候,就由众议员,这个最能代表民众的机构从得票最多的五人中选出一人为总统,剩下的人中得票最多的是副总统,如果这样的人有两个,则由参议院从中选一人为副总统。这一套听起来很复杂,其实你只要记住美国的立国者最忌讳的是一人作主,最讲究的是分权,就可以理解这样的安排了。这样的选举规则下,当选的总统和副总统很可能在政见上分属两派,立国后的最初几任总统副总统就是如此。由于宪法没有给副总统以任何实权,所以副总统从一开始就是一个弱势职位。

这样的设计,能够参与操作的自然都是精英,民众大多分散在美国偏僻乡村,终日在地里劳作,当然很难参与政治操作。从现代的眼光看,这样的制度之“民主”程度很不理想。那个时代还没有电话,没有广播,没有汽车火车铁路公路,即使要搞现代的民主,在技术上也很难。正如联邦主义文献里一再说的,除了罗马的城邦共和国以外,民众直接参与的民主在美国这样幅员辽阔的地方是不现实、不可能、也没有好处的。

那么,民众意志是怎样体现的呢?自然要通过各州派出的大选举团成员。宪法规定,各州怎样选出这些选举人,由各州立法机关自己决定。这一原则,至今依然没变。一开始,有些州就由州的立法机构即州议会选出选举人,另一些州就按照选举众议员的选区,另行选出选举人,还有一些州采取全州普选的办法选出选举人。

从1800年开始,在选了四次总统以后,各州出现了一种趋势,就是由全州普选来选出大选举团成员。到南北战争以后,所有的州都采用全州民众普选的办法。如今,基本上还是这样,只有缅因州和内布拉斯加两个州特殊一点,他们决定他们的选举人(前者四名,后者五名)中的两名由全州普选产生,其余的按照选区选举产生。这一做法刚好和参众议员的产生方案重合。

这样的方案,当然可能出现总统和副总统政见不合的现象,美国最初三届总统副总统就有这样的苗头。这种分歧倒并不让美国人很担心,可是,在宪法里写下如此方案的时候,美国的立国者们故意地避开了一个他们无法解决的难题:每个总统候选人都是以个人名义参与竞选的,从分散、隔阂、互相提防、互不信任的各州产生的大选举团,选票很可能会十分分散地分布于这些总统候选人中。很有可能,总统候选人哪个都达不到绝对多数,每次都要众议院来从中挑一个总统。而如果像如今在西方很多民主国家那样,采用二次选举的办法,在虽不到半数但得票最多的两人中,再搞一次选举,这样做的代价很大。国家越大越分散,则越劳民伤财。

幸运的是,美国的第一次总统选举没有这个选票过于分散的问题。华盛顿是以有效票全票的“众望所归”当选的。这样的全票以后再也没有出现过。很好理解,古今中外,开国的第一代,都有这样“众望所归”的荣幸。美国的幸运是,它的第一代精英华盛顿等,怀着对自由平等的坚定信念和极其务实的见识,给民主制度的设计和具体运作开了一个好头。他们没有奢谈“民主”,他们也没有滥用“众望”。

这个问题到第四次选举的时候,终于出现。应因这一问题,美国政治中的一个重要角色,政党,登上了舞台。

政党和选举

美国的立国者在独立战争和制定宪法的时候,都还是反对政党活动的。托马斯·杰弗逊甚至说过:如果要和一个党在一起才能够进天堂的话,我宁可不进天堂。但是到18世纪末,由于和执政的联邦主义者在一系列问题上的分歧,托马斯·杰弗逊开创了美国历史上政党的先例,从此,每个人都是以政党的名义,在政党的帮助组织下参与政治活动了。

1800年总统大选,托马斯·杰弗逊和阿隆·波尔得票相等,按照宪法由众议院选一个总统。结果是选了杰弗逊,不过却是在一系列政治交易以后尝试了36次才得出这一结果。这种在精英之间交易和操作的做法,本来是起草宪法的时候想避免的事情。为此,1804年通过了宪法第12修正案,修改选举总统的办法。

这一修改,主要是改变了每个选举人投两票,改成投一票给总统,另外投一票给副总统。早期他们认为,候选人是不应该出来宣传自己,来竞选的。现在在政党的组织下,总统和副总统开始搭配竞选。大选举团的选举人从立足于州的利益投票变为立足于政党的方针来投票,本来是代表州来投票的,现在开始变成实际上代表政党来投票了。

这一变化,自然而然地引出了另一个重要的变化,这就是总统候选人在各州“赢者通吃”。

由于大选举团的选举人都是由全州民众普选产生的,民众投票以前都知道什么选举人将会投什么总统候选人的票,所以民众名义上是在选大选举团的选举人,实际上是在选择支持哪个政党的总统候选人。在选举以前,各个政党除了推出总统候选人,开展竞选宣传以外,在操作上还必须在各州推出一组本党的“选举人候选人”。民众投票的时候,拥护哪个总统候选人,就选相应的那组选举人。实际上,现在很多州的选票上都不列出选举人候选人的名单了,因为选举人只是一个“信使”的作用,民众投票的时候关心的是选哪个总统,所以选票上必定写明总统候选人的名字,上面用小字印着:“拥护该总统的选举人”,以表明民众在名义上还只是在选大选举团的选举人。获胜的那组候选人就代表该州投票选总统,自然就都选本党的总统候选人。经过了这样一个步骤,看上去就好像这个州的所有民众都投了同一个总统候选人的票。

举例来说,某州法定有十个选举人,甲党和乙党都推出自己的十人选举人候选人。民众有六成拥护甲党的总统候选人,四成拥护乙党的总统候选人。结果获胜的是甲党的那一组十个选举人,这十个选举人代表本州把所有的十张票都投给了本党的总统候选人,而不是按照民众票数的实际比例,派出六个甲党选举人,四个乙党选举人。

这种“赢者通吃”的安排并不是故意的,它是各州普选选举团选举人和政党组织竞选这两项条件下,自然地形成了这样的结果。这一安排无意中产生了一个正面的后果,就是当有多党参与竞选,选票在民众中相当分散的时候,到大选举团投票的时候,选票却已经变得集中了。从1824年以后,大选举团投票再也没有出现过所有总统候选人得票都不过半数的局面。所有候选人得票都不达半数则蕴含着政治上的危机,很多民主政体为这一类的危机所困扰,美国人则用大选举团的“信使”作用歪打正着地化解了这种危险性。同时,大选举团的设置还使得当选总统所得到的支持在地域上的分布比较平衡,用来弥补由于人口密度和分布的不均衡而造成的地域上的不平衡,这一点对于幅员辽阔、各方面差距很大的联邦制国家是十分重要的。

民众票和大选举团票的倒置

大选举团“信使”作用,由于在各州的“赢者通吃”,到了选总统的时候,“信使”却可能会不准确地反映民众的选择的实际比例。

首先是,嬴者通吃不是成文规定的。实际上,有些民众会跨党投选举人的票,比如某人拥护甲党的总统候选人,所以打算投甲党选举人的票,但是个人对乙党的某个特定选举人特有好感,他就留出一票投给这个乙党选举人。也有民众感到厌倦,跨党投票,比如可以选十个选举人,把六张票给某党选举人,另外四张给别党的选举人。也有人只投了一部分票,比如可以选十个大选举团选举人的,他却投了五张票就半途而废了。这样,最终获胜的大选举团选举人可能是两党混合的,打破“赢者通吃”的通常局面,比如1916年西弗吉尼亚就选出了7个民主党选举人和一个共和党选举人。但是这种现象是很少见的。

最受人批评的是,理论上说,大选举团多数拥护而选出来的总统有可能不是全国民众投票的多数,也就是说,民众选票总计少数的那个人反而当选了总统。这样的情况发生过一次。1888年,民主党的总统候选人克里夫兰在18个州中以很大优势获胜,而共和党的候选人哈里森在20个州中以微弱优势获胜,结果大选举团选出的是哈里森,并不是民众选举的时候的多数,在一千多万张民众选票中,他还欠缺不到1%的选票,等于是少数获胜。

有意思的是,这种可能性并没有引起理论上存在的宪法危机,两百年来居然也没有认真考虑改革。其原因可能是,这种倒置只会出现在两党均势力敌的时候,这种时候往往两党对时政的政见也比较接近,民众中没有蕴藏着狂噪的张力。而对于美国的政治精英来说,经验比学说重要,实际效果比理想重要,操作有效性比理论探究重要。他们习惯于更注重程序的公正性。

“违背信义”的选举人

还有一种情况是,当选的大选举团选举人,到了投票的时候,突然违背原来的诺言,把票投给了别的总统候选人,也就是说,他完全背叛本党选民对他的信任,临门一脚,反其道而行之。

这样的情况没有法律的禁止,是完全可能的。最早的一次是发生在1820年,新罕布郡的一个大选举团选举人投了约翰·昆西·亚当斯的票,而不是他“应该”投的詹姆斯·门罗的票。据说他的动机是为了防止门罗得全票,他认为只有华盛顿有得全票的资格和荣誉,而他自己则说,他是为了让人们注意到亚当斯。

在20世纪的一百年中,总共出现了7个这样“违背信义”的大选举团成员,最近的一次是1988年,西弗吉尼亚的一个民主党的选举人却把票投给了共和党的总统候选人。

这个人为什么要这样做呢?美国的政党是一个开放性的组织,由于观点的变化而在政党之间变换是经常发生的事,这种公开的“变党”往往是一种政治姿态,是一种表态,而死硬地忠实于某党倒反而是会引起民众疑虑的。“违背信义”的选举人从来没有能因其改变投票方向而影响选举结果,他们也深明这一点。他们之所以还这样做,无非是要用自己这种“出格”做法引起民众注意,以表明他们对某个政治问题的意见。

现在当大党推出选举人的时候,通常可以要求他们宣誓,一旦当选为选举人,则投票给本党的总统候选人。但是,这样的誓言没有法律上的约束。如果哪天“违背信义”的大选举团选举人的反向投票会改变总统选举的结果,那就会是大选举团这一制度性设置的真正的危机。现在还看不到这样的可能性。一个社会潜在的生存危机比较小,那么政治上出现突发反常的可能性也就比较小。即使哪天危机临头,美国人大概也不会彻底废除大选举团的做法另起炉灶,而是会在这样看上去很不完美的旧体制上小修小补,四年一次地继续选出他们的总统。

反对党和第三党

说到选举,人们往往想到的是投票。其实选举是一整套程序,包括候选人提名、竞选、投票和统计的全过程。选举的质量,其重头往往是在候选人提名和竞选的过程,投票只不过是瓜熟蒂落而已。

美国总统选举的显著特点是政党的作用,从南北战争至今,选举舞台的主角是民主、共和两大党。在大选前一年,党内就开始了本党提名和候选人的角逐。这种角逐主要是通过在各个州挨个地进行的提名和初选(caucuses and primaries)而进行的,名义上是政党对本党将要推出的总统候选人进行筛选。这样的初选也要竞选,辩论,否则别人怎么知道你的观点和高明之处。初选用来判定到底谁作为未来的总统候选人胜算较大。初选既有宣传造势的作用,也有测试民意的作用。

美国的政党是开放性的政治组织。你想成为某党的党员吗?你只要认同该党的政治主张、治国方针就可以了,你此刻就可以宣布自己是党员了。党员不需要组织批准,不需要缴纳党费。政党是整合政治观点,便于民众选择,争取选举胜利的一种机制。在初选的时候,有些州会要求参与本党初选的民众明确自己是本党追随者的身份,这样,你参加了本党的初选,就不能再参加别党的初选。这样做是为了防止有些热情过分的人涌到对立党去,故意选出对立党的弱势候选人,以便在大选中将其击败。不过,总得来说,初选的党员身份要求是很不严格的,你可以随时宣布自己是某党之党员。

在一系列初选以后,本党内谁最有胜算可能就比较明确了,然后就召开政党的全国代表大会正式推出本党的总统候选人。候选人的产生经过初选已经有了一道民意选择在内,通常在夏天召开的全国代表大会只不过是一次传统的庆祝、宣传和娱乐活动。然后就开始了越来越紧锣密鼓的竞选、辩论活动,候选人一行在全国各州到处演讲,开会,出现在公共场所,表演亲民姿态,使出浑身解数讨好选民,直到选举之夜。

美国是一个幅员辽阔而社会多元的国家,民众中利益和观点差距甚大,各个时期都会有一整套无法弥灭分歧的议题,比如现在的减税方案、医疗改革、福利改革、堕胎问题、教育改革、枪枝管理等等,在右翼的保守派和左翼的自由派之间,民众组成一个两头小中间大的人群分布。这样互相对立的两党竞选有一个好处是,每个党都想覆盖尽可能多的人,不敢轻易放弃一些边缘人群,从而使多元的民意或多或少在主要政党里得到代表和表达,但是又没有一个政党胆敢宣称自己是全民的代表。

自从罗斯福新政以后,民主、共和两党的倾向和他们得到的支持就比较稳定,民主党在大城市和城区得到选民的支持较多,工会、蓝领工人、黑人、年轻人、天主教和犹太选民较多支持民主党,另一方面,共和党就在农村、小镇得到选民的支持较多,商界、管理阶层、老年选民较多支持共和党。这里头既存在利益上的差别,也表现了价值观和理念的分歧。选举就是民众用选票表达利益、价值观和理念的诉求。

为了争取中间选民,到了大选年,两党的宣传和主张都会表现得温和中庸,但是竞选中安排的辩论又迫使候选人表明互相之间的不同和分歧,以巩固自己一方的主力选民。这样就使得一些社会边缘人群的利益能够显露出来,迫使政界精英就这些边缘利益表态。

此外,第三党或小党,或独立候选人的存在,在这场选举总统的民众集体舞蹈中也有不可忽视的作用。这样的第三党候选人必须有自己独特的诉求才能在两大党角逐的局面下拉到选票,所以第三党的诉求往往注重于两大党忽视了的人群,这样的人群经常是处于保守派和自由派分歧之间的两个极端,是两大党在趋同争取中间选票的时候,无暇顾及的人群,或者是远离主流的声音较小的弱势人群。

由于大选举团的设置,迫使真正有可能当选总统的两大党的民意支持在地域上广泛分布,你不能轻易地放弃某个州。但是,这也使得任何第三党,即使全国总计有一定的民意支持,但是分布到各州,却无法在州一级获胜,从而在大选举团里根本反映不出来。尽管如此,第三党经常能够成功地吸引到一部分边缘选票,从而影响两大党的胜负格局。虽然我自己当不成总统,但是我能决定你们两人中间谁最终成为总统。最著名的例子是1924年大选,左翼的进步党在工会的支持下,得到城市工人的广泛支持,进步党总统候选人拉佛莱特在全国得到17%的选票,虽然不足以在大选举团里占据分量,却拉走了原来投票民主党的选民,结果淘空了民主党在一些大城市的选票,民主党失败,便宜了共和党。1992年克林顿的上台,除了其他众多因素以外,从选举角度看,第三党罗斯·佩罗的出现,得到了全国19%的保守民众选票,拉走的是原来属于布什的共和党的票。他的插入是布什没有能够连任的重要原因。

另外,由于第三党的参与抢走了相当一部分选票,使得两大党瓜分其余选票的时候,没有一个人得到全国总计的绝对多数票数,这样的情况在美国历史上出现过15次,比如本世纪威尔逊在1912年和1916年,杜鲁门在1948年,肯尼迪在1960年,尼克松在1968年,克林顿的1992和1996年,全国民众票数总计都没有过半数,他们都是靠大选举团的过半数当选为总统的。

第三党的时不时在政治舞台上的显现,实际上是对两大党的警告,不能忽略位于边缘区域的选民的利益和诉求,促使有可能执政的大党的政策尽可能覆盖广大选民的诉求和利益,保持执政上的连续性、广泛性、中庸温和,以回应社会的多元化现实。

大选举团的设置,使得实际上政治舞台上的主角只能是民主、共和两大党,无意中防止了政党的裂变,对于国家的政治稳定非常重要。那么,第三党明知当选总统非常困难,为什么还要竞选呢?比如帕特·布坎南,这个激进保守分子,他曾经是尼克松总统的演讲起草者,是共和党的一个重头人物。但是他的激进保守观点连共和党人也头疼。他企图竞选共和党的总统候选人不成,出来自己竞选总统。他的民意支持率只有1%。人人都知道,他自己当然更知道,他当选总统的可能性是零。那么,他为什么还是要一而再再而三地出马竞选呢?他的选民也明明知道投给他的票是不会让他做总统的,等于白投,但为什么还有人追随他,为他鼓吹竞选,把票投给他呢?

这儿就显示出美国人对选举的认识。选举不仅仅是为了当官,不仅仅是民众选一个人做国王。现在美国的大选,除了选出大选举团(也就是习惯上说的选总统副总统),还要改选本选区的联邦众议员和参议员,有些州还要改选州一级的立法系统和行政系统的官员,很多地方还要改选地方官员,比如小镇的市长、学区委员会、地方治安警官等等芝麻官,有时还安排对本州的一些重大的事务举行全民公投。可见,要负责任地填好一张票,需要一定的素质和责任能力。选举是一个重要的民主程序,而民主是一种表达、交流、决策的过程,特别重要的是,民主也是一种学习和培训的过程,一代一代人通过选举这样的民主程序来传承、学习和培训民主的理念和操作。

就选择执政长官来说,民主选举是一种代价昂贵的安排,最有效率的应该是世袭制度。但是选举作为一种民主程序,不仅是付出代价的过程,不仅是金钱的消费,它也是获取的过程,社会通过成功的高质量的民主选举的得益,是无法估量的。

民主和平等

本文不拟探讨民主和平等在理论上的关系,只略提一下美国大选过程中,平等概念在技术上的问题。

自从法国大革命,平等就是一个很光明的词,是一个正面的概念。一般来说,人们可以认为,如果没有一定程度的程序平等和实质平等,则民主的实行是值得质疑的。之所以选举被认为是民主的核心,就是选举过程内蕴着一定程度的平等。也就是说,选举作为一种民主的核心过程,其价值在于选票的同等权利。你的一票和我的一票在时间先后上,决定结果的加权比重上,不能相差太大,最理想的似乎是等值。民主的时候十票不及一票,集中的时候一票胜过十票,这样的不平等就使选举实际上失去了意义。可是,选票的平等在技术上是一个相当复杂的问题。

比如时间上,如果一边投票,一边已经开始计票的话,先计的票数会影响后投的票。由于投票是一种个人选择,如果先开出的票显示僵持,那么后投票的人的决策选择对选举结果起的作用就相对较大,后面这一票就比前面的票在总体决策中的作用就大。反之亦然,如果前面开出的票已经决定了胜负,后面投的票可有可无,这些票在总体决策中的作用就小了。

美国立国的时候,就有这个问题。由于交通不便,当初决定各州大选举团投票结果送达联邦参议院可以有三十多天的余地。由于胜负一边倒的现象较少,相差不多的事情较多,后投票的州,在看到先投票的州的开票结果以后再投票,就有举足轻重之感。南卡罗莱纳州就是传统上一个晚投晚开票的州。第十二修正案改革以后,不再有三十多天的余地。现在南卡罗莱纳还是会按照传统,在大选那天较晚统计出选举结果,但是无论是民众投票还是大选举团投票,时间上的加权问题基本上不再存在了。

但是,美国民众来说,大选时候的你一票显然还不等于我一票。这里头有很多因素。民众在程序上选举的不是总统而是大选举团,这本身是选票加权不等的一个原因。比如甲州和乙州人口相似,都选十个大选举团成员,但是甲州投票率是60%,乙州投票率只有40%,参与选出十个选举人的民众,乙州少,那么乙州的一张民众票的实际分量就大于甲州。

我们知道,美国历史上有种族和性别不平等的现象,这些不平等自然反应到选举上。建国的时候,南方还有奴隶制,黑奴是没有选举权的。南北战争以前,联邦最高法院甚至作出了裁决,黑人不算公民。南北战争以后的第十三修正案废除奴隶制,第十四修正案规定,所有公民都有法律的“正当程序”的同样保护,从理论上废除了种族在法律上的不平等。但是,由于大选举团成员的产生是各州有权自行决定的,所以在南方各州,黑人没有实际上的选举权,这样的状况在南北战争和第十四修正案以后还持续了整整一百年。美国妇女的选举权,也晚至本世纪二十年代才在法律上确立。

一人一票(One person, One vote),这一原则一直要到六十年代,在沃伦大法官时期,联邦最高法院顺应席卷全国的民权运动,在一系列涉及选区重新划分的诉讼案的裁决中才真正确立。

选举和金钱

激进左翼人士对美国民主选举的批评还经常集中在金钱政治上,原因很明显,选举的整个过程,尤其是竞选,是要花费巨额金钱的,而这些金钱,多半来自选民的捐款,这些捐款的人有穷有富,当然富人更出得起钱。捐款大户往往是政党的坐上宾,他们对于政党的政策取向,不可能不发生影响。罗斯·佩罗崛起,正如他自己说的,因为他是亿万富翁,他可以用自己的钱在政治上起动。穷人当然就没有这么容易。

政党竞选活动需要大量金钱来支付雇佣人员的工资、租用房屋设备、广告、制作电视宣传等等,这些金钱主要来源于政治捐款,从而发展出了一系列的募款方式,比如一千美元一张票的募款餐会。政治募款的存在,不可避免地出现了金钱与权力勾结的危险。自从六十年代电视用于竞选宣传,电视作为一种竞选媒介上升到第一位,竞选费用飞速上升,这种危险就引起了人们注意。1971年,国会通过了联邦竞选法案,从募款和用款两个方向对竞选财政作出了重要规定。1974年,由于水门事件中暴露的竞选财政弊端,国会通过了联邦竞选法修正案。1976年又通过了新的修正案。

联邦竞选法案规定,任何人对候选人的竞选捐款不可超过一千美元,一年内的全部政治捐款不可超过两万五千美元。那么,我把钱给你,你去帮我以你的名义捐款,可以不可以呢?这是非法的。法律规定,一百美元以上的捐款不能使用现金。竞选捐款的细目,包括是什么人捐的,捐了多少,怎样使用,都必须接受联邦选举委员会的监督。

联邦选举委员会是负责实施联邦选举法律的机构,由参议院书记(Secretary of Senate)和众议院书记官(Clerk of the House of Representatives)(他们两人没投票权)和六个由总统任命、参议院通过的人组成,一任六年。在有投票权的六人中,同一党的不可超过三人。显然,联邦选举委员会的这一设定是为了防止它听命于某党或受联邦政府某部门的操纵。

联邦选举委员会有管理选举的广泛权力,包括在联邦选举法之下制定规则,实施法律,要求政党报告竞选财政帐簿,用传票宣证人作证,必要时要求法庭发出强制令,甚至将事件送入司法程序,追究选举过程中违法者的刑事责任。

从美国选举程序的技术上说,金钱的作用主要是在政党诉求倾向上表现出来,在提名和竞选中表现出来。而到实质性的投票阶段,一人一票,罗斯·佩罗,克林顿和街头的无家可归者都是一人一票。毋庸置疑,美国政治中金钱的流向和作用是很复杂的,特别是对政党的捐款,在法律上有别于对竞选的捐款,这就是所谓“软钱”的问题。本届民主党总统候选人高尔的一个易受攻击的地方是他在一个庙宇里的筹款活动,而民主党的竞选诉求中有一条就是立法改革政治捐款。

总之,美国的竞选是精英制定方案,老百姓选择。它还没有达到人人平等地参与制定方案的理想。我不知道这样的理想是不是可能,有没有意义。从天天要打工劳作为生而并无多少闲暇的平头百姓的角度说,让选择比不让选择不知强了多少,选择权不是微不足道的。在选择的时候,有方案可选,比没有方案要强。美国人,特别是底层民众,不习惯对理论进行深入的抽象的探讨,而更注重制度的和程序的技术性评价与改进。通常人们认为,美国这个年轻的国家,由于没有历史负担,立国的时候是“一张白纸”,所以可以设计理想的制度。从上面的回顾可以看出,美国的立国者和今日的民众和精英,都很珍视人类政治制度中的有价值的历史遗产,只是他们一直没有停止对自由平等理想的追求,一直没有停止对自身制度的改革罢了。

2000年10月31日

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