陈三白: 驳黄凯平: 贾敬龙案背后, 到底是什么样的土地问题?|端传媒

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把问题的根源归咎于农村土地集体所有制,实则是只关注这一制度的经济维度,而忽视了其内含的政治维度。

编按:10月26日,《端传媒》刊出黄凯平《贾敬龙杀人案,中国土地制度的恶果》一文。有学者认为,此文对中国土地制度的批评和归因值得商榷。本文是其中一篇,最早刊载于新浪微博,经作者授权,由《端传媒》编修转载,希望能对厘清问题有所增益。

题图:陈三白:征地拆迁纠纷问题产生的根源,并不在于农村土地集体所有制度,而在于政府、地产资本对巨额级差地租的掠夺。摄:Kevin Frayer/GETTY

贾敬龙被执行死刑了。一个悲剧以另一个悲剧结尾。

但是,想以这起悲剧之名开出自己政策药方的,大有人在。所以,贾敬龙在近期也就不断地在各方各派的公共讨论中提起。悲剧大幕落下之前,“公共政策研究者”黄凯平先生就已经出来说话了——“这个悲剧,是糟糕的土地制度酿成的恶果之一”(详见黄凯平:贾敬龙杀人案,中国土地制度的恶果)。

笔者不禁感慨于黄先生这篇文章“一叶知秋”的能力——一个征地、拆迁引发的悲剧,居然直接和“土地制度”挂起钩来。除此之外,黄文更一口气追溯了六十多年,批驳当下中国农地集体所有制度,主张全面土地私有化。

然而,基于黄文存在的逻辑和事实问题,笔者觉得很有必要把一些情况梳理清楚。

谈论土地制度,离不开土地类型

黄文从贾案中引申出来了“土地制度问题”,在谈这个问题之前,我们有必要搞清楚一个极为关键的问题:贾案中要谈的,是什么类型的土地?

中国大陆的土地,主要可以分为两大类:城市土地和农村土地。根据相关法律规定,城市土地所有权属于国家;农村土地则属于农民集体所有,并由村集体经济组织,或村委会经营管理。

事实上,这个划分比较粗糙。因为它只考虑了城乡差别,而没有考虑到地理位置、土地使用等等因素上的差别。更为重要的是,这一划分忽视了农村土地内部存在的差异。

学者贺雪峰就将农村土地进一步划分出了两种类型,即“一是转化为非农使用的建设用地,一是只能用于农业用途的农地”。具体来说,前者主要是指分布在城市内部或边缘的城中村或城郊村;后者则主要分布在广大纯农业农村地区。

毫无疑问,城中村或城郊村的土地和纯农业农村地区的土地,都属于农村土地,而且都为村集体所有,这是两者的共同点,也是黄文立论的基础所在。但问题就在于,如果仅仅只是抓住了两者“都是农村集体土地”这个共同点,而忽视了其他更为重要的差异,那就会犯下以偏概全的错误。

黄文谈的是土地制度问题,却没搞清楚贾案中的北高营村土地,到底是什么类型。处在石家庄市郊的北高营村的土地,和中国内地广袤纯农业农村地区的农地,是同一类型的土地吗?两者所能产生的效益,是一样的吗?如果我们有些经济学常识,就会知道,这两类土地类型不同。而导致它们不同的最主要原因,就是它们各自所处的地理位置和用途。

地处石家庄市北郊,且被列入城市改造计划,故而北高营村的土地除了属于农村集体,还显然具有“转化为非农使用的建设用地”的重要性质。而按照政治经济学中的地租理论,由于土地具有不可移动性,所以在工业生产用地,特别是建设用地上,土地的地理位置是形成“级差地租”最为重要的因素——只要拥有位置条件优越的地块,便可以获得相较其他地块极为高额的利润。北高营村这样的农村集体土地,正是由于地处城中、城郊或重大工程沿线周边,才有转化为城市建设用地的可能和期望,进而才能够在城市扩张的过程中产生巨额级差地租。而在纯农业农村地区,即便那里的土地比城郊、城中村的土地肥沃,也产生不了如此的得利空间。

所以,黄文所犯的错误,是将城中村或城郊村的土,地和纯农业农村地区的土地混淆了起来。只看到两者都是农村集体土地,却没有深究这一表面相同点下面,更为关键的不同。在没有搞清楚土地类型前,黄文就直接将问题根源归结为农村集体土地制度,显然有失偏颇的。

放开建设用地指标有用吗?

按照《土地管理法》规定,农村集体土地要转化为城市建设用地,需要经过一套征地程序。同时,国家需要向村集体支付相应的土地征收款、青苗费等。如果征收的是农户的宅基地,国家还需要向农户支付房屋补偿款。

城市建设用地的土地一级市场(使用权出让)是为政府所垄断的,但政府会通过土地二级市场(使用权转让),将一部分城市建设用地的使用权流转出去。任何想要获得这部分建设用地使用权的主体,就得向政府交纳土地出让金。但基于国土整治、资源环境保护、耕地保护等因素,政府会制定相应“土地利用总体规划”。这里面就有“建设用地指标”的问题。政府对“建设用地指标”的垄断,无疑是控制了城市建设用地的供应量。

黄文是清楚上述征地程序和“建设用地指标”实际使用情况的。但当作者进一步认为,正是因为地方政府卡死了农村集体建设用地的指标,才导致农村和城中村的发展落后时,错误就产生了。

笔者家乡在中国东部沿海地区农村,按照黄文的理解,地方政府卡死了农村集体建设用地指标,会导致农村发展比城市落后。但东南部沿海发达地区的农村发展,并不比城市落后,甚至成为城里人艳羡的对象。而笔者在安徽某纯农业地区调查;即便是当地政府放开农村集体建设用地指标,那里的农村发展也比不上县城。原因何在?并不是因为地方政府卡死农村集体建设用地指标,而是村民本身没有经济能力来进行建设。

不止如此,我们还应该看到不同土地类型的影响。黄以城中村村民建厕所都需要政府审批为例,批评政府的土地用途管理政策。但不知道黄先生有没有关注过城中村、城郊村村民的“种房子”现象。比如广州昔日的“城中村”杨箕村,面对村民们的维权,政府不得不支付巨额补偿金,杨箕村村民“因拆致富”,户均坐拥市值800多万的房产。这正是因为城中村、城郊村所处的地理位置,以及对集体土地“转化为非农使用的建设用地”的期许,村民才发展出了“种房子”的经济模式,以期在征地拆迁时获取更多补偿款。这时候,除非政府愿意支付巨额补偿金,否则城中村、城郊村的问题就无解。

黄凯平的文章似乎认为,只要政府放开建设用地指标,城中村、城郊村的发展问题就会迎刃而解。但这无异于是缘木求鱼。事实上,正是由于对巨额的土地补偿款的期许,村民都不着急着借助土地发展。从笔者的调查来看,不少城中村、城郊村村民都抱着“土地不会贬值,越等,土地就越值钱”的心态。假如这些村民们真的获得了完整的私人土地产权,作为理性经济人的他们,凭什么不会手握土地、待价而沽呢?在完整的土地产权保护下,城中村、城郊村将依然在城市景观和土地使用上成为问题。

打破集体所有制,能解决问题吗?

在讲完城市建设用地指标问题和利益分配问题之后,黄先生笔锋一转,通过村委会涉黑的描述,直接将问题的根源归结到土地集体所有制上。这部份,值得商榷之处最多。

黄文指出了城市征地拆迁过程中的“四个利益主体”——地方政府、开发商、村委会和村民。在这四个利益主体之间,地方政府和开发商是不会产生矛盾的,否则开发商也不会拿到拆迁改造的项目书,相反,两者之间更多是合谋关系。所以,拆迁改造过程中产生纠纷的一般是在地方政府、开发商和其他两类主体之间。

理论上,征地拆迁会产生三类矛盾:一类发生在地方政府、开发商这两者和村集体之间;一类发生在两者和村民之间;还有一类发生在村集体和村民之间。但实际上,后两类矛盾更为常见。在征地拆迁过程中,村集体确实处于比较尴尬的位置:如果要维护全村的利益,那么村集体就必须和地方政府、开发商对着干;如果要中饱私囊,村集体就会被地方政府和开发商收买,协助两者做村民工作。一般情况下,往往是后一种情况居多。从相关新闻报导中可以知道,贾敬龙拒绝拆迁老房的原因,就是因为村集体给的补偿款较低,所以,贾案涉及到的,确实是村集体和村民的纠纷。

抓住这点,黄分析认为,正是因为土地集体所有制,给予了村集体掌握和管理集体经济资源分配的决定权,所以农村基层腐败的根本原因,在于土地的集体产权制度。然而,现在只要去农村基层走一圈,就不难发现:村集体连农民在承包地上种树、挖水塘、私自占用集体土地这样的行为,都已经无法阻止了,哪里还能掌握村民的经济活动。实际上,除了少数沿海地区和城市周边地区的农村村集体,中国大部分村集体,已经是涣散无力。

之所以得出上述论断,问题还是在于黄文没有分清楚,他自己讲的是中国农村的整体,还是城中村、城郊村这样的中国农村的部分。事实上,黄先生引用的材料中也已经指出,“村官涉黑的农村主要分布在沿海、城郊,或是矿产、人文资源丰富的地区”,这都是土地资源可以转变为巨额利润的地区。那请问,占比更大的其他纯农业地区的村集体,是怎样的状况呢?这显然又是犯了以偏概全的错误,拿着这些具有特殊性的“中国农村”来普遍套用整体上的中国农村,对中国农村集体土地制度的批判,也就显得牵强附会了。

事实上,征地拆迁纠纷问题产生的根源,不在于农村土地集体所有制度,而在于政府、地产资本对巨额级差地租的掠夺。面对巨额土地转让金,地方政府现时更是想方设法利用“城乡建设用地增减挂钩”办法,通过“农民上楼”、“撤村并镇”,来缩减纯农业农村地区农民的宅基地面积,增加城市建设用地指标。而中国如火如荼的房地产市场产生的巨额利润,也使得地产资本对城市建设用地趋之若鹜。天下熙熙皆为利来,天下攘攘皆为利往,经济利益,恐怕才是导致纠纷发生的根源,关土地集体所有制多大责任呢?

黄先生认为问题的根源在于农村土地集体所有制,实则是他只关注这一制度的经济维度(土地产权制度),而忽视了其内含的政治维度(村民自治)。村集体按理说应该是村民联合自治的自发组织,应该是起到代表村民、维护村民利益的作用。但面对地方政府的行政施压和资本的利益诱惑,村集体就有可能变质,充当前两者掠夺的工具,同时自己也分享一份羹汤。在缺乏组织力量联结的情况下,村民只能是处于弱势地位的、散沙般的个体。而为了暴利,地方政府和地产资本甚至会不惜用暴力来打压敢于出头的村民。

最为显著的例子就是广东汕尾乌坎村。当乌坎村民联合起来选举自己的村委会,反对地方政府和地产资本掠夺集体土地时,他们就遭到了后两者的各种打压。黄文认为,将农村的政治权力,和土地的经济权利分开,就可以一劳永逸解决问题,可这种“分离”,不过是回避了农村政治权力如何组织,由谁赋权的重要问题。

在征地拆迁过程中,最令人担心的是地方政府、地产资本和村集体以发展为名而无视、恣意打破或揉捏村民的日常生活。面对政治和资本合谋的强大权力,失去集体保护又缺乏外力援助的村民,只能用自己的身体和生命作为最后的抗争手段。金钱、暴力和鲜血将铺就城市化前进的轨道。贾敬龙的反抗和复仇不是第一例,也不会是最后一例。

而贾敬龙已经走了,我们的药方,就更不能是人血馒头了。

(陈三白,香港理工大学博士,农村土地问题研究者)

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