杨光: “盗窃型政府”与“维权均衡”|民主中国

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2006年9月

一、“盗窃型政府”

1990年代以来,中国的财政收入一直以大大高于GDP的速度增长,其中大约有一半年份的财政增速接近或超过20%,这种高增幅是全球罕见的。

此中除了税收增长的贡献,政府“非税收入”的增长更加可观,比如,作为“第二财政”的土地出让金收入在地方政府的收入增长中就功不可没——2001至2003年间,全国土地出让金收入为9100亿元,约占同期全国地方财政收入的35%;2004年全国土地出让金高达5894亿元,占同期地方财政总收入的47%;2005年收紧地根,土地出让金总额仍有5505亿元;2006年土地出让金再次出现井喷,一季度全国土地出让金总额已达3000亿元,预计全年土地出让金占地方财政收入的比例将突破50%,其中北京、广州、深圳等房地产热点区域上半年的土地出让金收入就已超过了2005年全年的总额;可见,中国大中城市的高房价完全是“财政性”的(若再加上占房地产价格30%~40%的税金,此结论就更加坚实);

除了预算内、预算外有帐可查的政府收入之外,更有诸多纳入“小金库”的不透明的“三乱”(乱收费、乱罚款、乱摊派)收入——比如,2004年7月出版的《中国新闻周刊》说,据官方统计,此前10年的教育乱收费已达2000亿元人民币之巨,但我们相信,既然属于名不正言不顺的“乱收费”,任何官方统计都必然是不完全统计,真实的数据或应数倍于此;而象“公路三乱”、“扫黄打非”、“计划生育”等项目的收入规模将会更加惊人,因为它们似乎比教育乱收费更“合法”、更“规范”,而且有数百万的政府雇员就是专门吃这几碗罚款饭的;

而除了政府及其直属部门的“公共收入”之外,众所周知,还有以4000多万党政官员个人为完全受益对象的巨额腐败收入。这个数额很难统计,我们不敢说无官不贪,但象安徽阜阳、湖北襄樊、黑龙江绥化等地的腐败率可能接近和超过100%(说“超过100%”是因为除了官员之外还有官员的亲属及“官托”、“贿媒”等加入了腐败共同体)。个人和企业之所以愿意向官员个人行贿,是因为行贿金额可以折抵更多的政府征收,否则行贿没有意义,所以,腐败的全国总收入亦应不低于正税总额。而腐败是中国当前权力运行所不可缺少的构成要素,我们理应将其纳入政府日常收入的范畴。

政府收入(包括腐败收入)的增长还只是事情的一方面。比数额的增长更加令人触目惊心的,则是中国各级政府对于创收增收的态度之硬、兴趣之大、欲望之强,几乎已经到了无限痴迷的境界。公安、检察、法院、工商、城管、交管、物价、劳动、环保、技术监督、教育、卫生、文化娱乐、……乃至中共的组织部、宣传部,所有的党政部门几乎没有一个不在直接行使征收权,收费、罚款、集资、摊派已经成为所有公共部门的主要职责之一。交警罚款有指标,城管收费有任务,甚至连公安局抓强奸犯也要受害者出办案费、起获了赃车还要失主交差旅费(据央视报道,安徽某市所收的追车差旅费已经与二手车的市场交易价相当)。设个衙门就“行政”,但凡“行政”必收费,穿上制服就“执法”,只要“执法”必罚款,官中自有黄金屋,权中自有颜如玉!以中国之大、以党政机构之多,却已经找不到一个机构不以权创收的,也找不到还有什么公共服务项目是对纳税人免费的。

可是,就在政府对收钱痴迷成疾而且收入也节节增长的同时,应该由政府花钱的地方却总是越来越缺钱,而且缺钱缺得太厉害,缺口越来越大。

十多年来,中国的教育规模是大大扩张了,但财政教育支出占GDP的比例反而有所下降——2005年财政教育支出为3951.59亿元,占GDP的比例仅仅是2.16%,低于2004年的2.79%和2002年的3.41%。中国的人均财政教育经费只相当于发展中国家平均水平的1/4,被联合国教科文组织排到世界倒数第8位;

中国的医疗卫生总费用是大大增长了,但政府公共卫生支出的比例却大幅度下滑——政府的卫生支出比例从1978年的32%持续下降至目前的15%,而个人的卫生支出比例则从20%左右逐渐攀升到现在的60%以上。其中,最迫切需要医保的中低收入群众几乎完全自费,只有占人口30%左右的党政机关和垄断国企人员享有程度不等的医疗保障,因此中国的医疗负担公平性被WHO排到世界倒数第四位;

政府不仅在教育和医疗上不肯投入,扩大我们的观察范围就不难发现,大凡是由普通民众受益的公共项目,政府无一不是缺钱的,社保、扶贫、救灾、移民安置、环境保护、公共安全,这些通通都是缺钱的。不客气地说,各级政府已经撕破脸皮,就是要“千方百计多收钱,死皮赖脸不付帐”。刘军宁等政治学者指出,公共品严重短缺已成为当前的“主要矛盾”。

其实,在任何国家、任何财政体制之下,公共资金都嫌不足,总有不够用的时候,但中国的国情、党情、官情仍然极其“特殊”:建大厦、修官衙、拼政绩、讲排场的时候,即使花大钱也大都是“资金到位”的,农村中小学的危房改造,即使是花点小钱,也总是“资金不到位”;贪官们的“二奶”“三奶”都开洋车住别墅了,失地农民的土地补偿费却总是一而再再而三地被克扣和拖延;花钱如流水的奥运、世博、神六连眼睛都不用眨一下,可“希望工程”却注定永远就是个“叫花子工程”。无怪乎凤凰卫视的一位评论员讥讽中国财政是“有钱叫妓,没钱吃饭”。当然,这里没有别的奥秘,因为叫妓的和饿饭的不在同一阵营,前者在“匪帮”之内,后者在“匪帮”之外,所以,叫妓的还要叫妓,饿饭的也还得饿饭,很难指望得上叫妓的去帮助饿饭的。

与公共品严重短缺相对照、相呼应的,便是中国公共部门呈数十倍的急剧膨胀,吃皇粮的越来越多,皇粮的品级也越来越高,1978至2003年中国的行政经费暴涨了87倍,其中,仅公款吃喝、公务用车、公费考察三项费用就超过6000亿元,几乎比财政教育经费多出一倍!要维持这样一个超级庞大的执政团队,要确保他们在“社会主义市场经济”条件下仍然拥有绝对优越的权利与待遇,除了“取之于民,用之于官”之外,他们又能怎么样呢?不“千方百计多收钱,死皮赖脸不付帐”,他们又还能怎么样呢?

曼瑟·奥尔森(Mancur Olson)在《独裁、民主与发展》和《权力与繁荣》中指出,独裁政府的起源与社会契约或自愿交易无关,而是“流窜匪帮”出于理性自利之目的而变成了“常驻匪帮”。通过将“暴力”和“盗窃”垄断化、常规化、合法化,“一个常驻匪帮在他所控制的土地上有自己的共容利益(encompassing interest),因此愿意提供国内秩序与其他公共物品”,于是,人民得以从众多的“流窜匪帮”随机的、扫荡的、“三光政策”式的劫掠中解放出来,从此对生存和收益分配有了稳定的预期,安全地成为这个强大的“常驻匪帮”的被保护者和供养者。他将这一从无政府状态过渡到独裁政府的过程称之为“看不见的手的初次赐福”。

奥尔森的理论很容易从中国的历史中得到丰富的证据。他自己在上述二著中两次提到了冯玉祥将军的例子,冯因击败了一些有实力的“流窜匪帮”而“获得地盘”,此时,“冯玉祥地盘上的大多数人感到他比流窜匪帮更可取”。

广而言之,在中国,所谓“群雄并起、逐鹿中原”,所谓“分久必合、合久必分”,所谓“治乱循环、王朝更替”,所谓“乱世出英雄”,所谓“成者王侯败者贼”,所谓“从做不稳奴隶的时代到做稳了奴隶的时代”,所谓“枪杆子里面出政权”,所谓“匪变官”、“官变匪”的“血酬定律”,其涵义与奥尔森所论亦大致相同。若依此论,独裁政治盖与匪帮同出一源,可见它是有“原罪”的。

奥尔森认为从“常驻匪帮”演变而来的独裁政权是“由一个共容利益集团所统治”,在通常情况下,它并不愿意竭泽而渔地大肆掠夺,以免让社会丧失生机、让经济失去效率,最终损害到其孜孜以求的“共容利益”。它“不是一匹捕鹿的狼,而是一个要确保其所养奶牛能够得到护养的牧场主”。

但国际货币基金组织经济学家查瑞普(Joshua Charap)和美国明斯特大学教授哈姆(Christina Harm)在《制度腐败和盗窃型政府》中则提出了“盗窃型政府”、“掠夺性团队”的概念。他们认为,匪帮(军阀)和独裁者作为无政府博弈的有效适应物而内生形成,他们掠夺性的“腐败”具有制度性、系统性而绝非偶然发生,因为就其政体本质而言,基于庇护与忠诚体制的合法的、科层化的“盗窃”,乃是匪帮独裁政府的一种组织解决方案。这一观点显然比奥尔森悲观,在奥尔森那里,独裁体制的常态是“共容利益”——为了“共容利益”的稳定化、持久化,独裁政府一般不会容许其下属代理人背离“正统”去“额外”地榨取民众,而按后者“盗窃型政府”的观点,独裁政治的“正统”恰恰就是普遍的盗窃和掠夺,反而是“反腐败会动摇掠夺性独裁统治并加速内部反叛”(请注意,这一表述与中国人所说“反腐败亡党、不反腐败亡国”乃异曲同工)。

詹姆斯·M·布坎兰(James M. Buchanan)在《宪政经济学》中提出了“财政利维坦”的概念。如果没有民主宪政的约束,政府的财政征收将具有“利维坦”倾向,它会尽可能地扩张到权力边际效能最大化的边界。对于这种偏离最优税率的专制力量,奥尔森参照亚当斯密的说法将其命名为“不放松的手”(grasping hand)。

二、“维权均衡”

经济学家格罗斯曼(Herschel Grossman)曾建立了一个“造反的一般均衡模型”:农民把他们的时间用于生产、服役,或者进行造反活动,而统治者对农民征税,以一个既定的工资率雇佣士兵镇压造反,征收率和工资率是模型中的决定变量。统治者征税、养兵必须要与农民选择生产、服兵役还是造反的决策之间找到均衡。

吴思在《潜规则》里总结出一个“崇祯死弯”:统治者过高的征收率使农民造反成为合理选择,而为了养官练兵、镇压造反,统治者又需要更高的征收率,于是愈征愈反、愈反愈征、恶性循环、不可救药。

可见,过度的盘剥会导致丧失“造反的一般均衡”。实际上,不仅从中国的王朝更迭,从英国革命、法国革命和美国独立战争中,我们也可以发现,加重征收、无理征收是人民革命和旧政权崩溃的最主要的直接原因之一。

由于兵器工业和镇压技术的巨大进步,在当今社会,造反与镇压的一般均衡应该是足够稳定的,即是说,由于镇压技术很高,并不需要太高的征收率就可以维持一支足以扑灭一切造反星火的政府武装。从而,以经济理性而言,一方面,统治者过高的征收是完全不必要的,另一方面,民众冒险造反也是绝对不划算的。

让我们再回到当下中国的现状中来。我们关注两个方面的问题:第一,目前的征收率是否已经过高?第二,是否已经出现了造反的苗头?

关于第一个问题,回答是肯定的。如果只看税收,中国的宏观税负水平并不高,税收占GDP的比例甚至略低于发展中国家的平均水平,其原因在于,虽然中国的名义税率很高,但由于广泛存在的偷漏税、费挤税、腐败换税和征管手段落后(如大面积地将按率征收简单化为定额征收)等情况,导致税收不公且大量流失;但如果我们改用“大口径”的角度,将各级政府以“非税收入”形式获取的土地出让金、社保基金和各种收费、罚款、摊派等预算外收入计算在内,这个比例就不仅超过发展中国家的水平,也超过了世界平均水平(有学者估计中国“大口径”的政府收入占GDP比例超过30%),中国官员是足够聪明的,他们懂得税收损失税外补;如果再加上举世无双、数额巨大的“小金库”和官员个人的腐败收入,那么,中国政府的实际征收率就不是一般的高,而是相当高了。

然而,仅看征收率或征收额度还是不够的,我们更应关注的是“纯征收”。在高福利的国家,征收得多,老百姓的福利也多,“纯征收”并不高,所以,即便“福利国家”政策扭曲了资源配置、影响了经济效率,但那样的高征收至少在政治上是清白的。而我们则需要特别注意,中国的高征收是与低福利、低社保同步进行的,从这个角度讲,中国的高征收在政治上就是不清白的,它几乎没有多少公共价值。

再扩大一点观察范围,从实质上看,教育、医疗等公共福利上的“惜付”与通过土地、股市的“暴敛”、与国有银行滥用居民储蓄、与超量发行基础货币,这些政府行为(或准政府行为)似乎与直接的征收有所不同,而其效果却是一模一样的:低福利也就等于加税,土地、股市、银行的政府操纵牟利也等同于向购房者、股民和储蓄人额外课税,这一笔又一笔的巨大“隐形税收”,就是单方面地增加了专门供统治集团内部使用的“纯征收”。我们说中国的征收率很高,理由是充分的。

关于第二个问题,答案是:中国也似乎已经有了“造反”的苗头。此处将造反打上引号,是因为除非内哄和兵变,刀枪相对的造反在当前已经不合时宜,今日之所谓“造反”,便是风起云涌的冷暴力“群体性事件”和非暴力“维权浪潮”。因为“群体性事件”也是一种维权方式,本文以下统称之为维权。

维权与传统的造反有别,其解决模式亦应有所区别,一般而言,造反会招致镇压,而维权则应以妥协告终。维权的起因,绝大多数是因为承受了难以承受的过度盗窃和掠夺,具体情形如低价圈地、低补偿拆迁、行政剥夺、野蛮执法、司法不公和“非规范腐败”(指收了贿赂不办事)等等,因此,对政府尤其是中央政府而言,应对之策是普遍减少盗窃和掠夺的发生率、降低“纯征收”。那么,政府是否有意愿、有能力、有办法做到这一点呢?笔者的结论是悲观的,下面是简单的分析。

我们可以假设政府并非贪得无厌,尤其是我们几乎可以肯定中央政府并不希望看到各地“群体性事件”此起彼伏、一路高涨,即使仅仅从理性自利的立场出发,它也应该有足够的意愿去做一个略微仁慈的、“亲民”的独裁者。实际上,当今中国所谓“科学发展观”和“和谐社会”的思路,体现的正是这样一种仁慈独裁的政治愿景。但是它必定做不到,因为它没有能力、没有办法做到。

这涉及到中央、地方与民众三方之间的一个“维权均衡”。中央需要依靠地方政府及其雇员的效忠,以延续独裁统治并获得相应的统治收益,地方政府及其雇员则必须从中央独裁政权那里得到足够的报酬,以分享独裁统治的收益,而中央的统治收益与地方的效忠报酬都必须来源于被统治的民众,民众之所以不得不供养统治者,是因为统治者提供一种秩序,保护他们的剩余收益不受额外的侵犯。在这个三方均衡的系统中,地方官员的报酬率是一个关键变量,如果报酬率偏低,则会降低地方官员对独裁政体的忠诚度、削弱其为中央集权当局守护统治利益的热情,而如果报酬率偏高,则又会侵犯民众的权益、引发维权浪潮,使地方官员为中央集权当局守护统治利益的难度加大。

目前情形是,在许多地方,“维权均衡”已经濒于瓦解:一方面,中央政府顾忌到民众的反抗,所以,以制度法规方式允许地方官员享有的法定报酬率并不高,另一方面,中央政府为了维护完整的统治局面,它必须获得地方官员的足够忠诚,因此它又不得不默许乃至纵容地方党政部门和官员个人侵犯民众的利益,以提高其实际的报酬率,而当民众的不满爆发之时,中央政府陷入两难,既要压制地方官员的利益欲望以平息民众的愤怒,更要有求于地方官员去申张权威、维持秩序,又不得不容忍他们维持既得利益甚或在更大程度上对民众加以盘剥和掠夺。

以下的三个原因造成了“维权均衡”的困境:

一是“不稳定预期”。自1989年和“苏东波”之后,中共当局陷入一种“不稳定预期”(如奥尔森所言,人们清醒地意识到“国王”已经不可能“万岁”了),作为这种预期的直接反应,就是上层希望增强现行体制的内部凝聚力——它要给“自己人”更多的好处,以拉拢、收买和强化其效忠程度。此外,相当多的官员由于预感到可能的政权危机,他们由稳步升迁、持久效忠的旧行为模式一改为今朝有酒今朝醉、能捞则捞、一捞到底的新行为模式,由此,整个官员队伍的综合报酬率便不能不大幅提升;

二是“掠夺团队超规模”。有若干因素导致了统治集团尤其是其基层末梢的规模膨胀:在一大二公的旧体制逐渐解体后,政府各方面的管制难度普遍增大,管市场经济的官员比当初管计划经济的官员还要多得多,新体制之下的政治动员、社会政策需要有更多的人去实施,征粮派款、计划生育比过去难管得多了,监控异议分子也比当年压制黑五类要复杂得多,因此,政府雇员的数目与报酬必须相应地增多,而另外,由于官员的综合报酬率不断增高,又吸引了更多的新人涌向官僚机构、更多的冗员不愿意退出官僚机构,这就使得“掠夺团队超规模”。而越超规模,边际掠夺率就越递减,以至于总掠夺量愈来愈大,边际掠夺增量却愈来愈小——很多基层财政成了完全的“吃饭财政”,当然就不但引起民众不满,基层官员也有诸多的不满,而对于中央来说,安抚基层官员通常都要比安抚民众更重要;

三是“分税制改革”。中国的分税制是一种半真半假的财政联邦主义,它加剧了中央与地方的财政矛盾,也加剧了地方与地方的贫富差距,在这一体制下,政府与官员的利益大幅度地方化,显然,一个贫穷地区的市委书记比一个富裕地区的市委书记更难维护个人与亲信集团的利益,他又不能指望靠中央政府将差距拉平,所以,他和他的执政团队只能加大对本地区居民的盗窃和掠夺力度(这就是为什么贫穷地区的腐败现象更严重、维权形势更严峻的原因),而这反过来又会激励较富裕地区的政府官员——如果一个象绥化那样贫穷地方的市委书记都可以轻松日进万金,那上海的区长、市长、书记们又怎能心理平衡?要知道,他们所掌控的收入资源可是比绥化无比雄厚的!

以上的三个原因导致了官员总体报酬率的居高不下和持续上涨,而我们已经分析过,这个报酬率是“维权均衡”的关键变量。当下的中共当局有可能按维护均衡的思路控制住这个关键变量吗?答案是不可能,除非改弦更张,这三个原因目前都不可解。因为即便胡温当局有某些仁心慈念,但那多达4000多万的党政统治团队绝对是他们不敢于、也不愿意去削弱的(那是“自毁长城”),无论如何,这个掠夺团队是专制统治的中坚力量,而且,越是有更多的民众维权,就越是有内部团结的紧迫性,也就越不能冒险向这个掠夺团队开刀(相反,如果广大民众万众一心向当局唱颂歌,倒是有条件向下属机构开涮了)。如果因为降低各级政权代理人的掠夺率而使已经不断衰弱的中央权威更加衰弱,那么,一个因地方离心而瘫痪的集权体制将如何自处?民众的反抗尚可由各级官府压制,官府如果不合作甚或反抗了,“不稳定预期”岂不要立即兑现?

说到底,有一条严格的界限中共当局不会混淆,对他们来说,那个引发了维权浪潮的掠夺团队,再坏它也是“自己人”,是“稳定”的正面力量,而那些维权者,受盘剥受欺凌受冤枉受委屈得再多,也还是“外人”,是坏人或敌人,至少也是被坏人和敌人所利用的“不明真相的群众”。

从大石村、汕尾,从陈光诚、高智晟,我们已经看到了“盗窃型政府”正在引发“维权均衡”的全面破裂。

minzhu

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